Уважно опрацювала проєкти Законів України про внесення змін до Закону України “Про повну загальну середню освіту” щодо вдосконалення механізмів формування мережі ліцеїв (реєстр. № 13120 від 18.03.2025 та реєстр. № 13120-1 від 26.03.2025) (далі – Законопроєкт № 13120, Законопроєкт № 13120-1) і надіслала опис проблематики та пропозиції стосовно запропонованих змін.
Реформа профільної освіти, що включає створення мережі ліцеїв, необхідна, щоб покращити якість освіти, зменшивши навантаження на учнів та надавши їм право здобувати освіту в старшій школі за певним профілем, а також зменшити освітню нерівність та забезпечити рівний доступ до якісної освіти учнів з невеликих міст, селищ та сільської місцевості.
Під час опрацювання законопроєктів виокремила проблематику, частина якої не стосується поданих законопроєктів, але пропоную під час роботи над законопроєктами розглядати питання створення мережі ліцеїв системно та в комплексі з іншими факторами й можливими змінами до інших законів.
Докладно про проблематику та пропозиції, які надала до законопроєктів, – нижче у публікації.
ПРОБЛЕМАТИКА
- Не визначено чіткої вимоги до кількості учнів у ліцеї
Законопроєктами пропонуються зміни до статті 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, які полягають у тому, що для започаткування та проведення освітньої діяльності комунального ліцею засновник має забезпечити функціонування не менше дванадцяти груп учнів одного року навчання під час вивчення ними окремих навчальних предметів (інтегрованих курсів) за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти (протягом 10-12 років навчання учнів). І пропонується додати наступний текст до вимоги щодо кількості 8 учнів у групі “…крім випадків, визначених законодавством. Порядок поділу класів на групи під час вивчення окремих навчальних предметів (інтегрованих курсів) у державних, комунальних закладах освіти, у тому числі випадки встановлення більшої чи меншої кількості груп та/або учнів, встановлюється Кабінетом Міністрів України.”.
Наразі, якщо розраховувати кількість учнів у групі як 8 осіб, то кількість учнів у ліцеї має бути 8 учнів х 12 груп = 96 учнів.
Водночас поки не є зрозумілим, які винятки може бути запропоновано Кабінетом Міністрів України, що не дає можливості планувати мережу ліцеїв у громадах повною мірою.
Пропоную законодавчо визначити випадки встановлення більшої чи меншої кількості груп та/або учнів і сформулювати у законопроєктах.
2. Прогнозування мережі ліцеїв та необхідного матеріально-технічного забезпечення для забезпечення доступу здобувачів освіти до повної загальної середньої освіти
На мою думку, під час підготовки законопроєктів має бути здійснено прогнозування мережі ліцеїв та можливості функціонування ліцеїв у громадах.
На жаль, відсутня інформація щодо організації підвезення учнів, прогнозування щодо необхідної кількості автобусів для закупівлі, прогнозування фінансів для їх закупівлі тощо. Вже зараз до мене надходять звернення від батьків учнів, де дітей із віддалених сіл не забезпечують підвезенням до закладів загальної середньої освіти через відсутність автобусів, фінансування та суперечки між громадами.
Наразі не володію офіційною інформацією щодо кількісної нестачі шкільних автобусів. З неофіційних джерел відомо, що маємо значну нестачу, адже парк автобусів застаріває і потребує оновлення, частина автобусів були передані на інші потреби.
Також перешкодою для придбання автобусів є введена у 2023 році норма до пункту 9 постанови Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2023 р. № 418 “Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію публічного інвестиційного проекту на безперешкодний доступ до якісної освіти – шкільні автобуси”, яким визначено, що придбання шкільних автобусів здійснюється для забезпечення підвезення здобувачів загальної середньої освіти та педагогічних працівників до закладів освіти, у яких освітній процес організовано за очною та (або) з поєднанням очної та дистанційної форм здобуття освіти та які мають укриття, що відповідає Державним будівельним нормам. Тобто наявність укриття з протирадіаційним захистом, яке зараз вимагається Державними будівельними нормами, визначає можливість закупівлі автобусів, що обмежує громади та відповідно не дає можливість забезпечити право дітей на доступ до освіти.
Також відкритим залишається питання функціонування пансіонатів, зокрема прогнозування їхньої кількості та кількості місць для учнів у кожному регіоні, виділення фінансування для їхнього облаштування та обслуговування.
Особливо вразливими особами щодо реалізації прав, зокрема забезпечення доступу до повної загальної середньої освіти, є особи з віддалених сіл, зокрема гірських, прикордонних регіонів та територій, наближених до зони бойових дій.
Пропоную під час роботи над законопроєктами визначити потребу в автобусах на цей момент та у 2027 році з урахуванням формування мережі ліцеїв, переглянути плани закупівлі автобусів та виділення для цього коштів з Державного бюджету у 2026 та 2027 роках.
- Доступ до повної загальної середньої освіти – кількість учнів 9-х класів, які не продовжили здобувати повну загальну середню освіту
Для з’ясування інформації про кількість дітей, які завершили 9-ті класи та не продовжили здобуття повної загальної середньої освіти, й прогнозування ситуації, надіслала запит до Інституту освітньої аналітики. За даними вебсайту Інституту освітньої аналітики, які наведені у Таблиці 1, спостерігаємо щорічне збільшення кількості дітей, які не продовжили здобуття повної загальної середньої освіти, тобто не вступили до 10-х класів денних загальноосвітніх закладів, до 10-х класів вечірніх (змішаних) шкіл, на 1 курс професійно-технічних закладів у групи, що надають повну загальну середню освіту, на 1 курс вищих закладів у групи, які здійснюють підготовку фахівців на основі базової середньої освіти. На жаль, на вебсайті Інституту освітньої аналітики відсутні дані за 2020, 2021, 2022 та 2024 роки.
Цифри є орієнтовними, адже частина осіб, які завершили 9-ті класи, повертається до закладів освіти різних рівнів для здобуття повної загальної середньої освіти через певний час.
Дані 2023 року свідчать про різке збільшення кількості дітей, які не здобувають повну загальну середню освіту, що може бути пов’язано з виїздом і перебуванням дітей за кордоном та перебуванням дітей на тимчасово окупованих територіях.
Таблиця 1. Орієнтовна кількість учнів, які завершили 9-ті класи та не продовжили здобуття повної загальної середньої освіти
| Показник/рік | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2023 |
| Кількість учнів 9-х класів, які здобули базову середню освіту | 338 696 | 336 463 | 328 730 | 328 720 | 345 254 | 352 168 | 376 963 |
| Кількість учнів 9-х класів, які продовжили здобуття освіти | 336 762 | 334 867 | 326 351 | 325 485 | 342 720 | 349 087 | 345 610 |
| Кількість учнів 9-х класів, які не продовжили освіту
(% від загальної к-ті випускників) |
1 934
(0,57%) |
1 596
(0,47%) |
2 379
(0,724%) |
3 235
(0,984%) |
2 534 (0,734%) | 3 081
(0,875%) |
31 353 (8,32%) |
Можу висловити припущення, що через відсутність ліцеїв у громадах та можливий проблематичний доступ дітей до ліцеїв, кількість дітей, які не продовжать здобувати повну загальну середню освіту, може збільшитися.
Також частина учнів, для яких доступ до ліцеїв буде ускладнений, але чиї батьки спроможні сплатити за послуги приватних закладів освіти, можуть продовжити здобуття повної загальної середньої освіти у приватних закладах освіти.
Водночас частина учнів, котрі матимуть ускладнений доступ до ліцеїв та інших закладів освіти, які забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти, й чиї батьки не спроможні сплатити за навчання їхніх дітей у приватних закладах освіти, не зможуть реалізувати своє право на доступ до повної загальної середньої освіти, яка є обов’язковою.
За результатами дослідження PISA-2022, наявний розрив між закладами освіти, що розташовані у великих містах та містах і в сільській місцевості, а також між різними типами закладів освіти. Діти із сільської місцевості у країнах із низьким та середнім доходом мають значно менше шансів перейти з початкової школи до базової та з базової до старшої школи, а також частіше залишаються на повторний курс навчання в тому самому класі.
Наразі відкритим залишається питання функціонування, матеріально-технічного забезпечення, наявності сучасних спеціальностей у закладах професійно-технічної та закладах передвищої освіти, які здійснюють підготовку фахівців на основі базової середньої освіти. Тому під час розгляду законопроєктів пропоную одночасно розглядати питання підтримки та доступу здобувачів освіти до мережі закладів професійно-технічної освіти та закладів передвищої освіти, зокрема їхньої підтримки, модернізації, матеріально-технічного та кадрового забезпечення тощо.
- Проблематика затвердження та формування мережі ліцеїв до 1 вересня 2025 року
Законопроєкт № 13120 пропонує додати до пункту 5-2 розділу X наступний текст: “…до 1 вересня 2025 року затвердити та подати до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плани формування мережі комунальних ліцеїв, виходячи з мінімальної кількості учнів у класі – 24 учня та максимальної кількості – 30 учнів, які здобувають профільну середню освіту в очній (денній) або вечірній формі, та необхідності забезпечити функціонування не менше дванадцяти груп учнів під час вивчення ними окремих навчальних предметів (інтегрованих курсів) за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти (протягом 10-12 років навчання учнів), а також… У разі незатвердження, затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2026 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року”.
Законопроєкт № 13120-1 пропонує ще коротші, ніж законопроєкт № 13120 терміни подання до Міністерства освіти і науки України планів формування мережі комунальних ліцеїв: “У разі незатвердження, затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2025 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року”.
У разі прийняття законопроєктів громади, а відповідно обласні (з урахуванням пропозицій міських, сільських, селищних рад), Київська та Севастопольська міська рада мають переглянути мережі комунальних ліцеїв, які були затверджені та сформовані або знаходилися на стадії затвердження. Адже відповідно до пункту 5-2 розділу X Закону України “Про повну загальну середню освіту” Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні (з урахуванням пропозицій міських, сільських, селищних рад), Київська та Севастопольська міська рада мали до 1 вересня 2024 року затвердити плани формування мережі закладів освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти з урахуванням діючих норм цього закону.
Тобто запровадження нових підходів до формування ліцеїв спричинить громадські обговорення та формування нових мереж ліцеїв. Процедура затвердження мережі потребує громадського обговорення з батьками здобувачів освіти та педагогічними працівниками.
Прийняття законопроєкту – це довготривала процедура, громадське обговорення – також тривалий процес, тому є ризик того, що громади й відповідно обласні, Київська та Севастопольська міська рада не встигнуть за такий короткий час (до 1 вересня 2025 року) провести громадське обговорення, затвердити та подати до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плани формування мережі комунальних ліцеїв.
Питання формування мережі ліцеїв на певній території нерідко супроводжувалося обуренням та скаргами з боку громадян, які на цій території проживають. Значна кількість громадян не розуміють мету, необхідність, які зміни їх очікують внаслідок формування мережі ліцеїв. Значна частка звернень до освітнього омбудсмена та Служби освітнього омбудсмена від педагогів та батьків стосується саме формування мережі закладів загальної середньої освіти.
У деяких випадках першому освітньому омбудсмену доводилося особисто виїздити до тих громад, де тривав конфлікт між владою та громадянами щодо цього питання.
Запровадження нових підходів до формування нових мереж ліцеїв може загострити наявні та спричинити нові конфліктні ситуації у громадах, насамперед між місцевою владою та батьками. Певним чином негатив вже наявний у соціальних мережах та медіа. Також ця ситуація може спричинити судові позови до громад.
Освітній омбудсмен отримує значне збільшення звернень від батьків та педагогічних працівників, зокрема багато колективних звернень щодо мережі ліцеїв у громадах та щодо зазначених законопроєктів.
Пропоную змінити дати затвердження і подання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плану формування мережі комунальних ліцеїв.
- Громадське обговорення щодо реорганізації, зміни типу, ліквідації закладу загальної середньої освіти в сільській місцевості має тривати 1 рік
У частині 2 статті 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту” зазначається, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
Як зазначалося у попередньому розділі, у разі прийняття законопроєкту № 13120 або законопроєкту № 13120-1 громади повинні переглянути мережі комунальних ліцеїв, провести громадське обговорення та до 1 вересня 2025 року затвердити та подати до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плани формування мережі комунальних ліцеїв.
Однозначно, що громади у сільській місцевості не зможуть виконати вимогу щодо затвердження планів формування мережі комунальних ліцеїв до 1 вересня 2025 року та подання їх у запропоновані законопроєктами терміни – до 1 вересня 2026 року (відповідно до законопроєкту № 13120) або до 1 вересня 2025 (відповідно до законопроєкту № 13120-1).
У законопроєкті № 13120 запропоновано, що у разі незатвердження, або затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2026 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року. Те ж саме, але з терміном до 1 вересня 2025 року, пропонується законопроєктом № 13120-1 “У разі незатвердження, затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2025 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року.”.
Тобто, фактично мережу ліцеїв усіх сільських громад має затвердити Кабінет Міністрів України.
Водночас затвердження мережі ліцеїв Кабінетом Міністрів України буде суперечити частині 2 статті 32 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, де визначено, що реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
Пропоную узгодити дати затвердження та подання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плану формування мережі комунальних ліцеїв та/або змінити строки проведення громадського обговорення у сільській місцевості.
- Повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки та повноваження територіальних громад щодо розробки проєкту плану формування мережі закладів освіти
Законопроєкт № 13120 пропонує додати до пункту 5-2 розділу X наступний текст: “У разі незатвердження, затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2026 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року.”.
Законопроєкт № 13120-1, як зазначалося у попередньому розділі, пропонує ще коротші, ніж законопроєкт № 13120 терміни подання до Міністерства освіти і науки України планів формування мережі комунальних ліцеїв: “У разі незатвердження, затвердження з порушенням цього Закону чи неподання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 вересня 2025 року планів, передбачених цим пунктом, їх затвердження має бути здійснене Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки до 1 січня 2026 року”.
Засновником більшості закладів загальної середньої освіти є територіальні
громади. У статті 143 Конституції України визначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; <…> утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Тобто засновник, відповідно до статті 25 Закону України “Про освіту”, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти.
7. Співфінансування ліцеїв громадами
З огляду на звернення до освітнього омбудсмена, наразі проблемним є питання щодо співфінансування громадами ліцеїв та спільне утримання ліцеїв.
Аналіз реєстру договорів про співробітництво територіальних громад станом на 28.02.2025, розміщений на вебсайті Міністерства розвитку громад та територій України, свідчить про співпрацю громад у сфері освіти (укладалися договори) щодо співфінансування інклюзивно-ресурсних центрів. Також наявні поодинокі договори щодо фінансування закладів позашкільної та дошкільної освіти, забезпечення захисною спорудою цивільного захисту. На жаль, у частині назв договорів не зазначається рівень освіти чи закладу освіти, що не дозволяє встановити, який заклад освіти має спільне фінансування.
Водночас, розглядаючи звернення від учасників освітнього процесу, маю свідчення громад, що таке співфінансування є досить складним через відсутність методики, розрахунків тощо, хоч і прийнято Закон України “Про співробітництво територіальних громад”.
Тому, на мою думку, має бути дієвий механізм виконання зобов’язань щодо співфінансування утримання профільних ліцеїв, що враховував би всі особливості цього питання. Зокрема питання, коли здобувач(і) освіти однієї громади не вступили до ліцею іншої громади, з якою було укладено угоду про співробітництво територіальних громад, а вступили до ліцею іншої громади, з якою такий договір не укладено, та інших питань. Також постає питання спільного фінансування підвезення, харчування, матеріально-технічного забезпечення, хто та у яких пропорціях має забезпечувати ліцей.
До мене надходять звернення щодо проблем доступу до освіти учнів через відсутність договорів про співпрацю.
Вочевидь необхідно опрацювати досвід тих громад, які здійснюють таке фінансування, та спроектувати цей досвід на всю країну, що дозволить визначити, які зміни до законодавства необхідні для того, щоб права учасників освітнього процесу були дотримані.
- Кількість учнів у дистанційному класі
Законопроєктами пропонується додати до статті 12 Закону України “Про повну загальну середню освіту” наступний текст “Кількість учнів у класі (мінімальна та максимальна наповнюваність класу) державного, комунального закладу освіти, які здобувають повну загальну середню освіту в дистанційній, мережевій чи заочній формі, визначається положеннями про такі форми, затвердженими в установленому порядку.”, що є фактично узаконенням наказів Міністерства освіти і науки України від 07.09.2024 р. № 1112, який затверджує, зокрема умови організації здобуття освіти за дистанційною формою, та від 09.09.2024 р. № 1276, яким затверджені зміни щодо наповнюваності дистанційного класу комунального закладу загальної середньої освіти. Затверджені у цих наказах зміни містять ризики, які можуть негативно вплинути на сферу освіти.
9. Фінансування комунальних закладів загальної середньої освіти
Законопроєктами пропонується частину першу статті 58 Закону України “Про повну загальну середню освіту” після абзацу другого доповнити абзацом третім такого змісту: “Фінансування здобуття повної загальної середньої освіти в комунальних закладах освіти, що не відповідають вимогам, визначеним цим Законом, за рахунок коштів державного бюджету не здійснюється”.
Відповідно до статті 53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.
Припинення фінансування з державного бюджету закладів загальної середньої освіти, які не відповідають вимогам Закону України “Про повну загальну середню освіту” порушує цю норму. І невідомо, хто і як визначатиме невідповідність закладу освіти вимогам для фінансування з держбюджету. Перекладання фінансування таких закладів на місцеві бюджети може призвести до погіршення якості освіти замість розв’язання проблеми невідповідності вимогам, що вплине на формування освітньої мережі та в результаті може призвести до порушень прав учасників освітнього процесу.
10. Заборона функціонування початкової школи у ліцеї
Законопроєктом № 13120 пропонується абзац сьомий частини першої статті 35 Закону України “Про повну загальну середню освіту” викласти у такій редакції: “За рішенням засновника ліцей може також забезпечувати здобуття базової середньої освіти.”.
У законопроєкті № 13120-1 така пропозиція зміни відсутня.
Наразі відповідно до статті 35 Закону України “Про повну загальну середню освіту”, за рішенням засновника ліцей може також забезпечувати здобуття базової середньої освіти та, як виняток, здобуття початкової освіти.
Тобто прийняття законопроєкту № 13120 призведе до заборони ліцеями забезпечувати здобуття початкової освіти. Водночас прийняття законопроєкту № 13120-1 залишить за засновником право ліцеїв забезпечувати здобуття базової середньої освіти та, як виняток, початкової освіти.
ПРОПОЗИЦІЇ:
- Визначити у законопроєктах випадки встановлення більшої чи меншої кількості груп та/або учнів одного року навчання під час вивчення ними окремих навчальних предметів (інтегрованих курсів) за трьома профілями навчання на рівні профільної середньої освіти.
- Визначити потребу в автобусах на цей момент та у 2027 році з урахуванням формування мережі ліцеїв, переглянути плани закупівлі автобусів та виділення для цього коштів з Державного бюджету у 2026 та 2027 роках.
- Скасувати вимогу пункту 9 постанови Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2023 р. № 418 “Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію публічного інвестиційного проекту на безперешкодний доступ до якісної освіти – шкільні автобуси”, яка визначає, що придбання шкільних автобусів здійснюється для забезпечення підвезення здобувачів загальної середньої освіти та педагогічних працівників до закладів освіти … які мають укриття, що відповідає Державним будівельним нормам.
- Розглядати під час роботи над законопроєктами одночасно питання доступу здобувачів освіти до мережі закладів професійно-технічної освіти та закладів передвищої освіти, зокрема їхньої підтримки, модернізації, матеріально-технічного забезпечення, забезпечення кадрами тощо.
- Змінити дати затвердження і подання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плану формування мережі комунальних ліцеїв.
- Узгодити дати затвердження та подання до центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки плану формування мережі комунальних ліцеїв у сільській місцевості та/або змінити строки проведення громадського обговорення.
- Усунути ситуацію дискреційних повноважень щодо розробки проєктів планів формування мережі закладів освіти задля усунення ризиків порушення доброчесності та стороннього впливу.
- Опрацювати досвід громад, які здійснюють співфінансування ліцеїв, і визначити, які зміни до законів потрібні для врегулювання співфінансування.
Фото: freepik