Ключові результати діяльності освітнього омбудсмена та Служби освітнього омбудсмена за 5 років: вдосконалення законодавства у сфері освіти

2024, 25 Лип

Служба освітнього омбудсмена постійно здійснює аналітичну роботу щодо застосування законодавства у сфері освіти, зокрема щодо порушення прав учасників освітнього процесу та:

  • ініціює внесення змін до законодавства; 
  • розробляє пропозиції щодо змін до законодавства як самостійно, так і у складі робочих груп, які працюють у Комітеті Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій, Міністерстві освіти і науки України, Міністерстві внутрішніх справ України та інших органів влади;
  • надає пропозиції щодо вдосконалення актів законодавства та документів у сфері освіти, які проходять громадське обговорення.

Також Служба освітнього омбудсмена активно залучається до робочих груп з удосконалення та опрацювання проєктів нормативно-правових актів.

За час каденції Сергія Горбачова Службою освітнього омбудсмена підготовлено та подано 60 пропозицій щодо вдосконалення законодавства у сфері освіти. 

 

ПРОПОЗИЦІЇ ДО ЗАКОНОДАВСТВА, ЯКІ БУЛИ РОЗРОБЛЕНІ У 2024 РОЦІ

У цьому році освітній омбудсмен та Служба освітнього омбудсмена працювала над Законами України, які були прийняті Верховною радою та підписані Президентом. 

Закони України:

Також ми ініціювали внесення змін до Законів України, які зараз розглядаються комітетами Верховної Ради України: 

  • зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо вдосконалення процедур реалізації повноважень освітнього омбудсмена;
  • зміни до Закону України «Про освіту» щодо реалізації повноважень освітнього омбудсмена;
  • до статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо збільшення термінів накладення адміністративного стягнення за булінг.

Опрацьовуємо та надаємо пропозиції до законопроєктів, які подані до Верховної ради:

  • пропозиції до проєкту Закону України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексу України щодо вдосконалення відповідальності за деякі злочини проти основ національної безпеки України» та до проєкту Закону України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо вдосконалення відповідальності за деякі злочини проти основ національної безпеки України» (реєстр. № 10136-1 від 24.10.2023); 

Опрацьовуємо та подаємо пропозиції до постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства освіти і науки України та інших міністерств, зокрема тих, які пропонуються для громадського обговорення:

  • зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 13.09.2017 № 684 «Про затвердження Порядку ведення обліку дітей дошкільного, шкільного віку, вихованців та учнів» (участь в робочій групі, скликання міжвідомчої робочої групи через проблеми з реалізацією на різних рівнях);
  • щодо внесення змін до Положення про інклюзивно-ресурсний центр, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 липня 2017 року № 545;
  • проєкт наказу МОН «Про внесення змін до порядку зарахування, відрахування та переведення учнів до державних та комунальних закладів освіти для здобуття повної загальної середньої освіти»;
  • проєкт редакції професійного стандарту «Вчитель закладу загальної середньої освіти, Вчитель початкових класів закладу загальної середньої освіти»;
  • проєкт нової редакції Положення про атестацію педагогічних працівників;
  • пропозиції щодо внесення змін до Методичних рекомендацій щодо розроблення професійних стандартів, схвалених Рішенням Національного агентства кваліфікацій № 1 протокол № 3 (103) від 25.01.2023 р. щодо внесення змін до структури професійного стандарту розділу «Умови допуску до професії», який був виключений;

Під час роботи виокремлюємо проблемні питання у сфері освіти, які можливо вирішити внесенням змін до законодавства, зокрема це:

  • щодо розв’язання проблем учасників освітнього процесу, які перебувають за кордоном, на тимчасово окупованій території;
  • щодо реформування психологічної служби закладів загальної середньої освіти (спільно з Центром інноваційної освіти «Про.Світ»); 
  • щодо удосконалення законодавства щодо відповідальності за порушення академічної доброчесності;
  • щодо розбіжностей у нормативно-правових актах стосовно коригування підсумкової оцінки здобувачів повної загальної середньої освіти;
  • щодо проблемних питань втілення норми про граничну наповнюваність початкових класів з 1 вересня 2024 року;

 

ПРОПОЗИЦІЇ ДО ЗАКОНОДАВСТВА, ЯКІ БУЛИ РОЗРОБЛЕНІ У 2023 РОЦІ

У 2023 році освітній омбудсмен та працівники Служби освітнього омбудсмена спільно з Українською Гельсінською спілкою з прав людини довгий час займалися проблематикою колабораційної діяльності у сфері освіти, було розроблено низку пропозицій до законодавства, серед яких пропозиції до:

  • статті 111 Кримінального кодексу України щодо проблемного поля питань колабораційної діяльності в освіті та пропозицій їхнього розв’язання.

Закони України 

  • Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо булінгу;
  • “Про повну загальну середню освіту» щодо відновлення проведення конкурсів на посади керівників закладів загальної середньої освіти;
  • «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» щодо внесення змін для забезпечення можливості реалізації Державною службою України з питань праці заходів для реалізації повноважень щодо захисту від мобінгу під час дії воєнного стану.

Також ми ініціювали внесення змін до Законів України, які зараз розглядаються комітетами Верховної Ради України: 

  • проєкт Закону про академічну доброчесність, реєстраційний номер №10392 від 08.01.2024 (розробка пропозицій та участь в робочій групі, яка працювала над законопроєктом).

Пропозиції до постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства освіти і науки України та інших міністерств:

  • до Порядку виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.06.2021 № 590 (щодо можливості оплати послуг із медичного огляду працівників закладів освіти»).

Виокремлення проблемних питань у сфері освіти, які можливо вирішити внесенням змін до законодавства, зокрема це:

  • правове регулювання питань відеофіксації та відеоспостереження у закладах освіти;
  • недопущення працівників сфери освіти, яких суд визнав винними у колабораційній діяльності до роботи у закладах освіти;
  • врегулювання питання педагогічної (викладацької) роботи керівників закладів освіти (сумісництво);
  • правового регулювання використання модульних та тимчасових споруд-закладів і швидкоспоруджуваних укриттів для закладів освіти;
  • розробки механізмів із компенсації освітніх втрат;
  • відновлення освіти на деокупованих територіях.

 

ПРОПОЗИЦІЇ ДО ЗАКОНОДАВСТВА, ЯКІ БУЛИ РОЗРОБЛЕНІ У 2022 році 

У 2022 році працювали над пропозиціями до Законів України:

  • «Про повну загальну середню освіту»;
  • «Про фахову передвищу освіту»; 
  • «Про вищу освіту»;
  • «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію»;
  • «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану».

Опрацьовано та надано пропозиції до законопроєктів, які подані до Верховної ради України:

  • «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України в сфері освіти»;
  • «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв’язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)» 
  • «Про внесення змін до деяких законів України щодо державних гарантій в умовах воєнного стану, надзвичайної ситуації або надзвичайного стану»;
  • «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо протидії порушенню прав у сфері праці»;
  • до законодавства щодо визначення колаборації з окупантами та відповідальності за ці злочини.

Пропозиції до постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства освіти і науки України та інших міністерств:

  • до проєкту Звернення України до Європейської Комісії щодо спільних дій ЄС та України стосовно захисту соціальних прав українців під час російської агресії;
  • Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 305;
  • Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 57;
  • до проєкту Порядку раннього попередження та евакуації учасників освітнього процесу в разі нападу або ризику нападу на заклад освіти (спільний наказ МВС та МОН).

Пропозиції щодо розв’язання проблемних питань у сфері освіти, які можливо вирішити внесенням змін до законодавства, зокрема це:

  • удосконалення механізму соціального захисту членів сімей освітян і науковців, які загинули за незалежність, суверенітет і територіальну цілісність України під час виконання посадових обов’язків;
  • розроблення рекомендацій та проведення навчання для учасників освітнього процесу щодо дій у разі надзвичайних ситуацій;
  • працевлаштування внутрішньо переміщених осіб та оплати праці в умовах воєнного стану;
  • запровадження академічної відпустки здобувачам загальної середньої освіти;
  • інструментів мінімізації корупційних ризиків вступної кампанії 2022 на основі аналізу змін до правил прийому;
  • дотримання прав учасників освітнього процесу під час облаштування та функціонування пунктів Незламності, які розміщуються у закладах освіти;
  • до рекомендацій щодо організації укриття в об’єктах фонду захисних споруд цивільного захисту здобувачів освіти та працівників закладу освіти персоналу та дітей (учнів, студентів) закладів освіти;

 

ПРОПОЗИЦІЇ ДО ЗАКОНОДАВСТВА, ЯКІ БУЛИ РОЗРОБЛЕНІ У 2021 РОЦІ 

У 2021 році працювали над пропозиціями до проєктів Законів України:

  • проєкту Закону про Державний бюджет України на 2022 рік. 

Опрацьовували питання якості підручників: 

  • до проєкту Рекомендацій слухань у Комітеті Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій на тему: «Якість підручників та навчальних посібників для «Нової української школи»;

Розробляли Пропозиції до постанов Кабінету Міністрів України, наказів Міністерства освіти і науки України та інших міністерств:

  • проєкту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції забезпечення прав дітей в кіберпросторі та затвердження плану заходів з її реалізації»;
  • проєкту Положення про атестацію педагогічних працівників;
  • щодо моніторингу та оцінки прогресу реалізації Національної стратегії у сфері прав людини та виконання плану дій з її реалізації;

Пропозиції щодо розв’язання проблемних питань у сфері освіти, які можливо вирішити внесенням змін до законодавства, зокрема це:

  • щодо відсторонення нещеплених працівників;
  • щодо врегулювання деяких питань умов оплати праці та порядку надання відпусток педагогічним працівникам;
  • щодо покращення якості підручників.

Наводимо три кейси щодо опрацювання проблемних питань у сфері освіти, розробки пропозицій до законодавства, які можуть розв’язати ці проблеми. 

Кейс 1. Збільшення термінів адміністративного стягнення за булінг. 2024 рік.

Аналізуючи судові справи про булінг, освітній омбудсмен звернув увагу, що значною проблемою є те, що частина справ про булінг, які розглядаються судами, закриваються через закінчення строків накладення адміністративного стягнення, оскільки спливає період, упродовж якого правопорушник може бути притягнений до адміністративної відповідальності. У результаті кривдник залишається непокараним зовсім, а якщо булером є вчитель чи директор, то він продовжує працювати з дітьми й не виключено, що далі здійснюватиме булінг.

Про цю проблему свідчать також дані Державної судової адміністрації України за останні 5 років, які проаналізувала Служба освітнього омбудсмена. Кількість закритих справ про булінг через закінчення строків накладення адміністративного стягнення становила:

– у 2019 році: 14,5% (36 справ);

– у 2020 році: 24% (64 справи);

– у 2021 році: 11% (33 справи);

– у 2022 році: 32,8% (41 справа);

– у 2023 році: 9,5% (21 справа). 

Адміністративна відповідальність за булінг визначається статтею 173-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Відповідно до цієї статті, вчинення булінгу тягне за собою накладення штрафу або громадські роботи. Керівник закладу освіти, який не повідомив уповноваженим підрозділам органів Національної поліції України про випадки булінгу учасника освітнього процесу, також несе адміністративну відповідальність за вказаною статтею.

Відповідно до статті 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається не пізніше 24 годин з моменту виявлення особи, яка вчинила правопорушення, у двох примірниках, один із яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Строки накладення адміністративного стягнення визначаються статтею 38 КУпАП. Відповідно до цієї статті, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніше як через два місяці з дня його виявлення. Але це не стосується випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до КУпАПу підвідомчі суду (судді). У таких випадках стягнення може бути накладено не пізніше як через три місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні – не пізніше як через три місяці з дня його виявлення. 

Наразі адміністративне стягнення за булінг накладається впродовж трьох місяців з дня вчинення булінгу. Через проходження всіх бюрократичних процесів при розгляді справи складно вкластися в термін три місяці. 

Для порівняння, адміністративне стягнення за керування транспортними засобами або суднами особами, які перебувають у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння або під впливом лікарських препаратів, що знижують їх увагу та швидкість реакції може бути накладено протягом одного року з дня його вчинення, відповідно до статті 38 КУпАП.

Служба освітнього омбудсмена проаналізувала, яка частка з усіх розглянутих судом справ про булінг завершуються притягненням винних до відповідальності, а скільки були закриті з різних причин, зокрема через закінчення строків накладення адміністративного стягнення. 

Кількість тих, кого притягнули до відповідальності, порівняно невелика: це близько половини або менше половини справ. 

Строки три місяці для накладення адміністративного стягнення за булінг не є достатніми. Водночас строки притягнення до адміністративної відповідальності не мають бути й надто довгими, адже весь цей час булер залишатиметься фактично не покараним і може продовжувати цькування. 

У травні 2024 року освітній омбудсмен звернувся до Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності, Комітету Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій з пропозицією збільшення термінів адміністративного стягнення за булінг до одного року, за аналогією із нормою притягнення до відповідальності за водіння у стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння (стаття 130 КУпАП), через внесення відповідних змін до статті 38 КУпАП.

Кейс 2. Про внесення змін до статті 16 Закону України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану« щодо проведення перевірок в частині вчинення мобінгу». 2023 рік.

У грудні 2022 року набув чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії мобінгу (цькуванню)». Після чого в Кодексі України про адміністративні правопорушення з’явилася стаття 173-5 «Мобінг (цькування) працівника». Але за півтора року, що минуло з моменту його ухвалення, закон не виконувався. 

До освітнього омбудсмена надходили звернення педагогічних працівників щодо вчинення стосовно них актів мобінгу в закладах освіти. З метою реагування на такі звернення освітнім омбудсменом надсилались листи до Державної служби України з питань праці. Однак у відповідях посадові особи Державної служби України повідомляли про неможливість в період воєнного стану проведення перевірок, за результатами яких складають протоколи про адміністративне правопорушення за статтею 173-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення – мобінг. Адже пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13 березня 2022 року «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану« постановлено припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Така ситуація спричинила неможливість покарання посадових осіб закладів освіти, які вчиняли акти мобінгу стосовно педагогічних працівників. Це, в свою чергу, призвело до дискредитації спроможності держави захистити громадян від переслідувань на робочому місці.

Відповідно до частини 1 статті 16 Закону України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» у період дії воєнного стану центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи можуть здійснювати за заявою працівника або профспілки позапланові заходи державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання та фізичними особами, які використовують найману працю, в частині додержання вимог цього Закону, а також з питань виявлення неоформлених трудових відносин та законності припинення трудових договорів.

У листопаді 2023 року освітній омбудсмен звернувся до Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів та народного депутата України Юлії Гришиній з інформацією, отриманої зі звернень, листування з органами державної влади щодо реалізації закону про протидію мобінгу з проханням внесення змін до чинних нормативно-правових актів для забезпечення можливості реалізації Державною службою України з питань праці заходів для реалізації повноважень щодо захисту від мобінгу під час дії воєнного стану. 

19 червня 2024 року Верховна Рада України зробила важливий крок, щоб розблокувати застосування закону про протидію мобінгу та прийняла за основу проєкт Закону про внесення змін до статті 16 Закону України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану» щодо проведення перевірок в частині вчинення мобінгу за реєстр. № 11044.

Кейс 3. Про внесення змін до статті 16 Закону України «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану« щодо проведення перевірок в частині вчинення мобінгу». 2023 рік.

Звернення від учасників освітнього процесу щодо булінгу в закладах освіти, входять до п’ятірки найпоширеніших проблем згідно зі статистикою звернень до освітнього омбудсмена. Але були певні неузгодженості у законодавстві, які не дозволяли здійснювати захист учасників освітнього процесу повною мірою. У статті 173-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення, Законі України «Про освіту» в понятті булінг (цькування) було визначено, що булінгом може вважатися лише та ситуація, у якій так чи інакше брала участь неповнолітня особа. Таким чином антибулінгове законодавство не захищало у правовому полі повнолітніх учнів, студентів та працівників закладів освіти. 

До 2022 року поняття «мобінг« не було внесено до українського законодавства та не було визначено міру покарання за нього. 

Найскладніші скарги до освітнього омбудсмена стосувались саме мобінгу. На той час через відсутність законодавчої бази визначити випадки мобінгу як правопорушення не було можливим. Під час розгляду таких звернень освітній омбудсмен здійснював особистий прийом обох сторін конфлікту, але розв’язати питання не завжди вдавалося. 

У лютому 2022 року освітній омбудсмен звернувся до Комітету Верховної Ради України з питань освіти, науки та інновацій з ініціативою:

  • внесення визначення у правовому полі поняття «мобінг», яке думку освітнього омбудсмена, було прийнятним варіантом «дії учасників трудових відносин, які полягають у психологічному, економічному насильстві, у тому числі із застосуванням засобів електронних комунікацій, що вчиняються стосовно працівника з метою приниження їх людської гідності за певними ознаками, створення стосовно них напруженої, ворожої, образливої атмосфери та/або примушування учасника трудових відносин до зміни місця роботи« та визначити міру адміністративного покарання за нього.
  • внесення змін до законодавчих актів, зокрема до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про освіту« та інших і визначити у статті 173-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення та усунути обмеження, за яким булінгом не може вважатися ситуація, у якій всі учасники – повнолітні особи.
  • сприянню розробленню протоколів й механізмів реагування на випадки булінгу в закладах професійної (професійно-технічної), передвищої та вищої освіти.
  • внесення змін до законодавства щодо недопущення зайняття посад педагогічних працівників та керівників закладів освіти, особами, які визнані у судовому порядку винними у вчиненні булінгу та відповідальності педагогічних працівників за булінг.

У листопаді 2022 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії мобінгу (цькуванню)«, що гарантувало усім працівникам в Україні правовий захист від мобінгу (цькування). Пізніше у Кодексі України про адміністративні правопорушення з’явилася стаття 173-5 «Мобінг (цькування) працівника».